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兰小欢:《置身事内:中国政府与经济发展》,上海人民出版社,2021年版。

1、事权划分三原则:外部性和受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则。三大原则的共同主题是处理不同群体的利益差别与冲突。

2、通常情况下,“条条”关系是业务关系,“块块”关系才是领导关系,因为地方党委和政府可以决定人事任免。

3、尤其当没有清楚的先例和流程时,办事人员会在部门之间“踢皮球”,或者干脆推给上级,所以权力与决策会自然而然向上集中。所以体制内简化决策流程的原则之一,就是尽量在能达成共识的最低层级上解决问题。

4、无论是国家还是公司,人事制度都是组织机构的核心。

5、科举制度的三大特点延续至今:官员必须学习和贯彻统一的意识形态;官员由上级任命;地方主官需要在多地轮换任职。

6、在任何体制下,权力运作都受到两种约束:做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源,后者取决于各方的积极性和主动性。

7、行政区域大小应该跟政策影响范围一致。若因行政区域太小而导致影响外溢、需要上级协调的事情过多,本级政府也就失去了存在的意义。

8、一个城市总要划分成不同的区县,而行政边界的划分跟公共服务影响范围有关。

9、中国历代最重要的基层单位是县,而县域的划分要依据人口密度,这是早在秦汉时期就定下的基本规则之一,所谓“民稠则减,稀则旷”(《汉书·百官公卿表》)。

10、省政府不会把有限的资源优先配置到边界地区。

11、一些省份把水污染严重的企业集中到了本省边缘的下游区域,虽然本省的平均污 染水平降低了,下游省份的污染却加重了。

12、撤县设区也整合了对城市发展至关重要的土地资源。随着区县合并,市郊县的大批农村土地被转为城市建设用地,为经济发展提供了更大空间。

13、信息优势始终是权力运作的关键要素。

14、信息不仅可以帮助理解上下级的分权,也可以帮助理解平级间的分权。行政区划,不仅受公共服务规模经济的影响,也受获取信息比较优势的影响。

15、作为信息载体的文件和会议也成了权力的载体之一,而一套复杂的文件和会议制度就成了权力运作不可或缺的部分。

16、因为下级可能扭曲和隐瞒信息,所以上级的监督和审计就非常必要,既要巡视督察工作,也要监督审查官员。但监督机制本身也受信息的制约。

17、正因为信息复杂多变,模糊不清的地方太多,而政府的繁杂事权又没有清楚的法律界定,所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。

18、所谓权力,实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。如果这种说不清的情况很多,权力就一定会向个人集中,这也是各地区、各部门“一把手负责制”的根源之一,这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

19、在专业性强、标准化程度高的部门,具体而明确的事务更多,更倾向于垂直化领导和管理。

20我国事权划分的一大特点是“属地管理”:一个地区谁主管谁负责,以行政区划为权责边界。属地管理兼顾了公共服务边界问题和信息优势问题,同时也给了地方政府很大的权力,有利于调动其积极性。

21、权力和资源的配置要制度化,不能朝令夕改。无论对上级还是对下级,制度都要可信,才能形成明确的预期。

22、对企业至关重要的生产要素,地方政府几乎都有很强的干预能力。

23、财权领域虽改革频频,但事权划分却相对稳定,因为其决定因素也相对稳定:地理和语言文化边界长期稳定,信息和激励问题也一直存在。

24、2001年的税改中,中央政府又拿走了所得税收入的60%,加剧了地方财政压力。

25、1998年发生了两件大事,城市土地的真正价值才开始显现。第一是单位停止福利分房,逐步实行住房分配货币化,商品房和房地产时代的大幕拉开。第二是修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施,基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道,规定了农地要想转为建设用地,必须经过征地后变成国有土地,这也就确立了城市政府对土地建设的垄断权力。

26、所谓“土地财政”,不仅包括巨额的土地使用权转让收入,还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积,所以税收随着土地升值而猛增。

27、从时间点上看,大规模的土地财政收入始于21世纪初。从那以后,地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓:一方面继续低价供应大量工业用地,招商引资;另一方面限制商住用地供给,从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。

28、商住用地虽然面积上只占出让土地的一半,但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。

29、虽说工业用地和商住用地都由地方政府垄断,但工业企业可以落地的地方很多,所以在招商引资竞争中地方政府很难抬高地价。商住用地则不同,主要服务本地居民,土地供应方的垄断力量更强,更容易抬高地价。

30、以行政区划为单位、以税收和土地为手段展开招商引资竞争,且在上下级政府间层层承包责任和分享收益,这一制度架构对分税制改革后经济的飞速发展,无疑有很强的解释力。

31、2006年1月1日,农业税彻底废止。这是一件具有历史意义的大事,终结了农民缴纳了千年的“皇粮国税”。这些税费改革不仅提高了农民收入,也降低了农村的贫富差距。

32、在21世纪初,全国开始推行“扩权强县”和 “财政省直管县”改革。

33、平台公司可以用政府注入的土地去抵押贷款,或用未来土地出让受益权去质押贷款,还可以发债,而还款来源就是管委会回购土地时支付的转让费及各种财政补贴。

34、发明城投公司融资模式的是国开行。2008年之前,国开行是城投公司最主要的贷款来源。

35、对城投债来说,这两个理论上的好处基本都不存在。第一,绝大多数城投债都在银行间市场发行,七八成都被商业银行持有,流动性差,风险依然集中在银行系统。第二,市场认为城投债有政府隐性担保,非常安全。缺钱的地方明明风险不小,但若发债时提高一点利率,也会受市场追捧。

36、债务风险不能只看整体,因为欠债的不是整体而是个体。地方债也是一样的道理,不能用整体数字掩盖局部风险。

37、对地方债务的治理始于2010年,十年间兜兜转转,除了比较细节的监管措施,重要的改革大概有四项。第一项就是债务置换,从 2015年新版《预算法》生效后开始,到2019年基本完成。第二项改革是推动融资平台转型,厘清与政府之间的关系,剥离其为政府融资的功能,同时破除政府对其形成的“隐性”担保。第三项改革是约束银行和各类金融机构,避免大量资金流入融资平台。第四项改革就是问责官员,对过度负债的行为终身追责。2018年,中共中央办公厅和国务院办公厅正式下发《地方政府隐性债务问责办法》,要求官员树立正确的政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。

38、无论是公司还是政府,只要工作业绩不能百分百清楚地衡量(像送快递件数那样),那上级的主观评价就是重要的,与上级的人情关系就是重要的。

39、20世纪80年代的腐败案件大多与价格双轨制下的“官倒”和各种“投机倒把”有关;90年代的案件则多与国企改革和国有资产流失有关;21世纪以来,与土地开发相关的案件成了主流。

40、 “东亚经济奇迹”一个很重要的特点,就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业,充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应,迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力。

41、在产业发展早期,究竟在哪个城市形成产业集群,却有很多偶然因素。

42、合肥政府利用和京东方合作的经验和产业基础,后来又吸引了兆易创新等半导体行业龙头企业,设立了合肥长鑫,成为我国内存(DRAM)制造产业的中心之一。

43、我国国内市场也已成为全球最大的光伏市场,装机总量占全球的三分之一。

44、在2008年金融危机和“双反”调查前几年,我国光伏企业已经在急速扩张中积累了大量产能和债务,如今出口需求锐减,大量企业开始破产倒闭,包括曾经风光无限的尚德和赛维,光伏产业进入寒冬。在这种背景之下,光伏的主要市场开始逐渐向国内转移。

45、2016—2017年两年,我国光伏组件产量占全球产量的73%,而光伏装机量占全球的51%,不仅是全球最大的产地,也成了最大的市场。

46、在这种大背景下,2018年5月31号“531新政”出台,大幅降低了补贴电价,也大幅缩减了享有补贴的新增装机总量,超过这个量的新增装机,不再能享受补贴指标。这个政策立即产生了巨大的行业冲击,影响不亚于当年欧美的“双反”。

47、就新能源产业而言,补贴了虽然不见得会成功,但没有补贴这个行业就不可能存在,也就谈不上在发展过程中逐渐摆脱对补贴的依赖了。

48、很多国产货都经历了所谓“山寨+价格战”的阶段。但行业正是在这种残酷的竞争中迅速洗牌,将资源和技术快速向头部企业集中,质量迅速提高。

49、不管有没有政府扶持,要害都不是“重复建设”,而是“保持竞争”。能保持竞争性的产业政策,与只扶持特定企业的政策相比,效果往往更好。

50、产业政策要有退出机制,若效率低的企业不能退出,“竞争性”就是一句空话。“退出机制”有两层含义。第一是政策本身要设计退出机制。第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。

51、2004年和2009年,中小企业板和创业板分别在深交所开板。2013年,新三板扩容全国。2019年,科创板在上交所开市,并试行注册制。

52、2014年,境内IPO重启,股权投资市场开始加速发展。也是从这一年起,政府引导基金的发展趋势和股权投资基金整体的发展趋势开始合流,政府资金开始和社会资本融合,出现了以市场化方式运作财政资源的重要现象。政府引导基金也逐渐成为各类股权投资基金最为重要的LP之一。

53、在其他地区,引导基金招商作用其实不大,反而造成了新的扭曲。有些地方为吸引企业,把本该是股权投资的引导基金变成了债权工具。

54、若私人部门陷入困境,而政府治理能力和财政能力过硬,“赤字货币化”也不是不能做。但若政府能力如此过硬却还是陷入了需要货币化赤字的窘境,那也正说明外部环境相当恶劣莫测。

55、根据中国人民银行行长易纲的测算,2018年,我国金融资产中72%的风险由金融机构和政府承担。1995年和2007年,这个比例分别是74%和70%,多年来变化并不大。

56、我国债务风险的本质不是金融投机的风险,而是财政和资源分配机制的风险。

57、债务问题不是简单的货币和金融问题,其根源在于我国经济发展的模式和结构,所以在降债务的过程中伴随着一系列深层次的结构性改革。

58、对后发国家来说,工业制造是科技进步的基础。世界上没有哪个技术创新大国不是制造业大国(至少曾经是)。而从制造业环节切入全球产业链分工,也是非常正确的方式,因为制造业不仅有学习效应,还有很强的集聚效应和规模效应。

59、解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展,而这只能发生在人口密集的城市中。

60、要提高居民收入和消费,就要把更多资源从政府和企业手中转移出来,分配给居民。改革的关键是转变地方政府在经济中扮演的角色,遏制其投资冲动,降低其生产性支出,加大民生支出。

61、要提高居民收入,还要扩宽居民的财产性收入,发展各种直接融资渠道,让更多人有机会分享经济增长的果实,这就涉及金融体系和资本市场的改革。

62、我国疆域广阔、人口众多,建立和打通全国统一的商品和要素市场,实现货物和人的互联互通,难度不亚于一次小型全球化,需要多年的建设和制度磨合。

63、经济增长不是请客吃饭,是玩儿命的买卖。站在岸边只看到波澜壮阔,看不见暗潮汹涌。

64、做过美联储副主席的普林斯顿大学经济学家艾伦·布林德(Alan Blinder)曾发明过一条“经济政策的墨菲定律”:在经济学家理解最透、共识最大的问题上,他们对政策的影响力最小;在经济学家理解最浅、分歧最大的问题上,他们对政策的影响力最大。

65、现实世界中往往既没有皆大欢喜的改革,也没有一无是处的扭曲。

66、作为一名发展经济学家,我理解市场和发展的复杂互动过程,不相信单向因果关系。有效的市场机制本身就是不断建设的结果,这一机制是否构成经济发展的前提条件,取决于发展阶段。

67、要区分经济发展过程和发展目标。既不要高估发达国家经验的普适性,也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性。

68、 “属地管理”有利于地区性的政策实验和创新,因为毕竟是地方性实验,成功了可以总结和推广经验,失败了也可以将代价和风险限制在当地,不至于影响大局。

69、 “三线建设”既建设了工厂和研究机构,也建设了基础设施,在中西部省份建立了虽不发达但比较全面的工业生产体系,彻底改变了工业布局。这种分散在各地的工业知识和体系,为改革后当地乡镇企业和私营企业的发展创造了条件。

70、一支合格的产业工人大军,在很多人口众多的落后国家,实际上非常稀缺。正是因为有了在分散的工业体系和知识环境下孕育的乡镇企业,正是因为其工厂“离土不离乡”,才成了培训农民成为工人的绝佳场所。

71、一个稳定和持续的改革过程,必须为缓冲和适应留足时间和资源。若单纯从理论模型出发来认识经济效率,那么这些缓冲机制,无论是社会自发建立还是政府有意设计,都会被解读为“扭曲”或“资源错配”,因其未能实现提高效率所要求的“最优资源配置”。

72、地方政府竞争中的关键一环,是“以经济建设为中心”来评价地方主官,并将这种评价纳入升迁考核。各地政府不仅要在市场上竞争,还要在官场上竞争。这种“官场+市场”体制,有三个特点。第一,将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩。第二,以市场竞争约束官员行为。第三,当地的经济表现能为地方官员和政府工作提供及时的反馈。

73、官员或政府间的竞争,毕竟不是市场竞争,核心差别有三。第一,缺乏真正的淘汰机制。第二,绝大多数市场竞争是“正和博弈”,有合作共赢、共同做大蛋糕的可能。而官员升迁则是“零和博弈”,所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义,甚至出现“以邻为壑”的恶性竞争现象。第三,市场和公司间的竞争一般是长期竞争,延续性很强。但地方官员任期有限,必须在任期内干出政绩,且新官往往不理旧账,因此会刺激大干快上的投资冲动,拉动地区GDP数字快速上涨,不惜忽视长期风险和债务负担。这三大差别增加了地区间竞争所产生的代价,也可能滋生腐败。

74、国家越富裕,政府在国民经济中所占的比重也往往越大,而不是越小,这一现象也被称为“瓦格纳法则”。

75、无论是政府服务的质量,还是政府收入的数量,都在不断发展和变化。“有为政府”和“有效市场”一样,都不是天然就存在的,需要不断建设和完善。市场经济的形式和表现,要受到政府资源和能力的制约,而政府的作用和角色,也需要不断变化,以适应不同发展阶段的不同要求。

76、经济落后的国家之所以落后,正是因为它缺乏先进国家完善的市场和高效的资源配置方式。这些本就是经济发展所需要达到的目标,而很难说是经济发展的前提。对落后国家而言,经济发展的关键在于能否在市场机制不完善的情况下,找到其他可行的动员和调配资源的方式,推动经济增长,在增长过程中获得更多资源和时间去建设和完善市场经济。

77、所谓“政府能力”,不仅包括获取资源的能力,也包括政府随着经济发展而不断调整自身角色和作用方式的能力。

78、就拿经济合作与发展组织国家来说,在教育、医疗、社保障、养老方面的政府平均支出占到GDP的24%,而我国只有 13%。

79、要想扩大民生支出,可能需要改革税制,将税入向地方倾斜。

80我国政治经济体制,有三大必要组件:掌握大量资源并可以自主行动的地方政府,协调和控制能力强的中央政府,以及人力资本雄厚和组织完善的官僚体系。这三大“制度禀赋”源自我国特殊的历史,不是每个国家都有的。

81、在我国,可行的政策空间和演变路径受三大制度约束:农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。所以中国的工业化才离不开乡镇企业的发展,城市化才离不开“土地财政”和“土地金融”。

82、研究发展过程的经济学还包括两大特殊议题,一是发展顺序,二是发展节奏。在现 实中,这两个问题常常重合。但对研究者而言,第一个问题的重点是 “结构”,第二个问题的重点是“稳定”或“渐进性”。

83、稳定的改革过程要留下足够的时间和资源去缓冲。这种“渐进性改革”中的各种缓冲机制,往往会拖低效率,所以常常被解读为“扭曲”和“资源错配”。但任何成功的转型过程都离不开缓冲机制。

84、有经济史学家在研究美国崛起的过程时曾言:“在成功的经济体中,经济政策一定是务实的,不是意识形态化的。是具体的,不是抽象的。”

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